（二）检察机关提起公益诉讼诉前程序的价值功能

1.发挥相关主体积极性

在检察机关提起公益诉讼之前设置诉前程序的主要功能是督促行政机关履行行政职责，主动纠正违法行为或者鼓励支持社会组织履行保护公益职责，推动侵害公共利益问题的解决。公共利益事关全国人民的共同利益，单单靠检察机关一方力量显然是不够的，因此，就要发挥相关主体积极性，共同承担起维护公共利益的责任。检察机关在诉前程序中向相关主体提出检察建议或者发出公告，不仅是检察机关提起公益诉讼改革的重要内容，更加体现了公益诉讼保护公共利益的重要价值。

在两年的改革试点期间，在检察机关办理的每一个案子里始终认真落实诉前程序的工作，向相关主体提出检察建议，鼓励和支持符合法律规定条件的机关和组织提起诉讼。例如，江苏南京市人民检察院亲自登报公告，希望找到适格的主体对江苏安伟再生资源有限公司偷倒硫酸危害公共利益的行为提起民事公益诉讼。公告发布不久后，中国生物多样性保护与绿色发展基金会通过官方网站发布消息回应检察院，称将对该公司的违法行为提起民事公益诉讼，并希望检察院可以支持起诉；北京市人民检察院针对通州区扬尘污染没有得到有效控制的问题，向有关行政机关发出检察建议，要求相关机关积极履行法定职责，对扬尘污染现象依法进行调查。有关行政机关接到检察建议后迅速组成调查小组进行实地调查，对违法单位进行了行政处罚并采取轮流监督措施确保应急工作落到实处 ；广东省广州市人民检察院在调查中发现玉德堂公司拖欠土地出让金及滞纳金高达千万元，立即向资源管理局发出检察建议要求有关部门清查此事并追缴欠款。行政机关受到检察建议后高度重视，并采取一系列措施对违法单位展开调查追回国有资产，取得了良好的社会效果…… 这些案例一方面表明了检察机关在提起公益诉讼诉前程序中更多的扮演一种辅助性角色，只有在诉前程序中行政机关推脱职责，导致社会公共利益依然没有得到保护的情况下，检察机关才会启动诉讼程序来维护公共利益。做到有所为有所不为，不是包办全部，体现出检察权的高度自制，避免司法权对行政权的过分干涉，从而有利于发挥相关主体的积极性。另一方面，有利于检察机关和相关主体的配合开展维护公益工作，积累公益诉讼经验，提高相关机关对于公益诉讼诉前程序的重视程度，更好的把诉前程序的履行落到实处。

2.有效节约司法资源

在公益诉讼中，由于一些案件涉及方面广、专业性强，可能会涉及民事侵权主体、行政机关、审判机关等。各方主体纠结其中，直接导致案件处理时间过长，在一定程度上消耗司法资源，耗时耗力，甚至会造成对国家公共资源的浪费。这种情况下，诉前程序就发挥了其重要的价值功能，首先检察机关在诉前程序中向相关机关发出检察建议或者发布公告，避免盲目过早介入诉讼，其次在相关主体不履行职责或者竭尽其他救济途径之后，检察机关再提起诉讼的，减少对社会资源和司法资源的浪费，提高检察监督的效率，避免造成滥诉。诉前程序的实施，既维护了公共利益又降低了诉讼成本，可以说是一举两得的方法。因此，设置诉前程序是节约司法资源的有效措施 。

3.有效保护国家和公共利益

检察机关是国家监督机关，检察建议是检察机关办案中常用的一种监督手段。检察建议的不同阶段其显示出的作用力也不同。在公益诉讼试点改革前，检察建议没有得到行政机关的重视，有的行政机关对于检察建议只是表面上做书面回复，回复之后却无任何实质性的整改行动，检察机关也不会再次去监督行政机关是否落实工作，就这样就助长了检察机关应付了事的行为，以致检察建议常常被戏称为“纸老虎”。而在试点改革开展后，如果行政机关对于检察机关在诉前程序中提出的检察建议依旧是置若罔闻的话，那么接下来行政机关面对的就是检察机关的跟进监督以及公益诉讼的后续手段，这是对一切敷衍了事、推脱责任、不履行职责行为追究到底的威慑力，赋予了检察建议以崭新的活力。这一根本性的变革，以诉讼作为诉前程序的后盾，就好像让检察建议长出了锋利的“牙齿”，由“纸老虎”变成了“真老虎” 。而作为“真老虎”的检察建议为保护国家利益和社会公共利益发挥出显著效果。例如，在生态环境和资源保护领域，全国各级检察机关在土壤污染防治、水资源保护、森林和草原生态环境保护三个方面展开专项监督活动，恢复被污染的土地面积有15多万亩、治理水污染高达200多平方公里、对违法开采自然资源、破坏森林植被的企业进行处罚督促1000多家违法企业进行整改 。在挽回经济损失方面，具代表性的以浙江省为例，该省检察机关已办理相关案件四十余件，督促相关主体保护、追回国有资产和利益共计价值5400余万元 ，防止国有财产流失；山东省高密市检查机关发出检察建议督促行政机关依法履行职责，并追缴回城投公司拖欠的国有土地出让金1699万元 。海南省文昌市人民检察院发出诉前检察建议，督促相关部门追缴房地产公司拖欠的国有建设用地使用权出让价款违约金325.75万元 。可见，诉前检察建议已成为维护国家和社会公共利益，防止国有财产流失的重要手段。